Експертний висновок щодо меж цивільного контролю

«ЦИВІЛЬНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ З БОКУ РАДИ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ: ФОРМИ, ІНСТРУМЕНТИ, ПОВНОВАЖЕННЯ, МЕЖІ»

Підготував: доктор юридичних наук, професор М.І. Хавронюк

 

1. Поняття та зміст цивільного контролю

за діяльністю НАБУ з боку РГК.

 

1.1. У ст. 13 Конвенції ООН проти корупції передбачено обов’язок кожної Держави-учасниці вживати належних заходів для сприяння активній участі окремих осіб і груп за межами державного сектору, таких, як громадянське суспільство, неурядові організації та організації, що функціонують на базі громад, у запобіганні корупції й боротьбі з нею та для поглиблення розуміння суспільством факту існування, причин і небезпечного характеру корупції, а також загроз, що створюються нею. Цю участь необхідно зміцнювати за допомогою таких заходів, як:

a) посилення прозорості й сприяння залученню населення до процесів прийняття рішень;

b) забезпечення для населення ефективного доступу до інформації;

c) проведення заходів щодо інформування населення, які сприяють створенню атмосфери неприйняття корупції, а також реалізація програм державної освіти, у т.ч. навчальних програм у школах й університетах;

d) повага, заохочення та захист свободи пошуку, отримання, опублікування та поширення інформації про корупцію. Можуть установлюватися певні обмеження цієї свободи, але тільки такі, що передбачені законом і є необхідними: i) для поваги прав або репутації інших осіб; ii) для захисту національної безпеки, або публічного порядку, або охорони здоров’я чи моральності населення.

Кожна Держава-учасниця вживає належних заходів для забезпечення того, щоб відповідні органи з протидії корупції, про які йдеться в цій Конвенції, були відомі населенню, і забезпечує доступ до таких органів для надання їм повідомлень, у т.ч. анонімно, про будь-які випадки, які можуть розглядатись як злочин відповідно до цієї Конвенції.

Ця Конвенція ратифікована Україною і має силу закону.

Крім того, існує багато інших актів міжнародного законодавства, які визначають форми участі громадськості у здійсненні цивільного контролю зокрема за органами правопорядку і загалом участі в управлінні державними справами. Серед них слід назвати насамперед:

- Керівні принципи щодо громадської участі у процесі прийняття політичних рішень. Прийнято Комітетом міністрів Ради Європи 27 вересня 2017 року;

- Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів від 27 листопада 2008 р.;

- Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи CM/Rec(2014)7 про захист викривачів;

- Рекомендація Ради Європи CM/Rec(2009)1 щодо електронної демократії;

- Рекомендація Ради Європи CM/Rec(2007)14 щодо правового статусу неурядових організацій у Європі;

- Рекомендація Ради Європи Rec(2006)14 щодо громадянства та участі молоді у суспільному житті;

- Рекомендація Ради Європи Rec(2004)15 щодо електронного врядування;

- Рекомендація Ради Європи Rec(2004)13 щодо участі молоді в місцевому та регіональному житті;

- Рекомендація Ради Європи Rec(2002)2 про доступ до офіційних документів;

- Рекомендація Ради Європи Rec(2001)19 про участь громадян у місцевому публічному житті;

- Резолюція Ради Європи CM/Res(2016)3 про колективний статус для міжнародних неурядових організацій у Раді Європи;

- Декларація Ради Європи Decl(21/10/2009) про Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень;

- Декларація Ради Європи Decl(06/02/2008) про заходи Ради Європи для посилення захисту правозахисників і пропагування їхньої діяльності;

- Резолюція ПАРЄ 2096 (2016) «Як запобігти введенню необґрунтованих обмежень на діяльність НУО в Європі?»;

- Резолюція ПАРЄ 2095 (2016) щодо посилення захисту та ролі правозахисників у державах-членах Ради Європи Резолюція;

- Резолюція ПАРЄ 1746 (2010) про демократію в Європі: Криза та перспективи;

- Резолюція ПАРЄ 1729 (2010) про захист «викривачів»;

- Рекомендація ПАРЄ 2086 (2016) «Як запобігти введенню необґрунтованих обмежень на діяльність НУО в Європі?»;

- Рекомендація ПАРЄ 2085 (2016) щодо посилення захисту та ролі правозахисників у державах-членах Ради Європи;

- Експертна рада з питань законодавства, що регулює політичну діяльність неурядових організацій, 2015р. OING Conf/Exp (2015) 3;

- Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень. CONF/PLE(2009)CODE1;

- Залучення громадськості в процеси прийняття рішень – огляд стандартів і практик у державах-членах Ради Європи (травень 2016 р.). Висновок Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія).

 

1.2. Згідно зі ст. 3 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі – Закон про НАБУ), одними із основних принципів діяльності НАБУ є підконтрольність і підзвітність суспільству та відкритість для демократичного цивільного контролю, а також взаємодія з громадськими об’єднаннями.

У ст. 26 цього Закону вказано, що контроль за діяльністю НАБУ здійснюється в порядку, визначеному Конституцією України, Законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», цим та іншими законами України, а у ст. 31 – що з метою забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю при НАБУ утворюється Рада громадського контролю (далі – РГК), яка:

1) заслуховує інформацію про діяльність, виконання планів і завдань НАБУ.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 8, п. 1 ч. 2 ст. 26 Закону про НАБУ саме Директор НАБУ затверджує перспективні, поточні та оперативні плани роботи НАБУ, інформує Президента України, Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України про виконання покладених на НАБУ завдань. Утім, не виключено, що за його наказом чи дорученням Директора НАБУ відповідну інформацію до членів РГК можуть доводити заступники Директора НАБУ, керівники територіальних або інших підрозділів, інші особи.

Зазначена інформація може бути надати під час зустрічей з членами РГК, які повинні організовувати і провести відповідні посадові особи НАБУ, або, що не виключено, в ході Інтернет-конференцій. Терміном «заслуховує» законодавець підкреслив, що йдеться не про письмові відповіді НАБУ на запити РГК, а саме про усне спілкування.

Поняття «діяльність НАБУ», як це випливає із ст. 1 Закону про НАБУ, означає діяльність з попередження, виявлення, припинення, розкриття та розслідування корупційних правопорушень, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, а також запобігання вчиненню нових.

Поняттям діяльності охоплюються також повноваження НАБУ, перелічені, зокрема, у статтях 16–19 Закону про НАБУ: оперативно-розшукові заходи; досудове розслідування; розшук й арешт коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації, їх зберігання; взаємодія з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами; інформаційно-аналітична робота з метою виявлення та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НАБУ; захист від протиправних посягань на осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; забезпечення на умовах конфіденційності та добровільності співпраці з особами, які повідомляють про корупційні правопорушення; створення інформаційних систем та ведення оперативного обліку, тощо.

Інформація не про будь-яку діяльність НАБУ може бути доведена до відома членів РГК. Детальніше про обмеження щодо цього – див. розділи 5 і 6 цього Експертного висновку;

2) розглядає звіти НАБУ і затверджує свій висновок щодо них. Згідно з ч. 4 ст. 26 Закону про НАБУ, письмовий звіт про діяльність НАБУ протягом попередніх шести місяців[1], який НАБУ щороку не пізніше 10 лютого та 10 серпня подає Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України, попередньо надається для висновку РГК при НАБУ, яка розглядає його упродовж двох тижнів з дня подання. Звіт НАБУ подається до відповідних державних органів та оприлюднюється разом із висновком РГК у разі його затвердження у встановлений строк;

3) обирає з її членів двох представників, які входять до складу Дисциплінарної комісії НАБУ (у ст. 28 Закону також зазначено, що до складу Дисциплінарної комісії входять дві особи, визначені РГК при НАБУ);

4) має інші права, передбачені Положенням про Раду громадського контролю;

5) крім того, згідно з ч. 5 ст. 5 Закону про НАБУ, Директор НАБУ може створювати своїм рішенням комісії, до яких включати членів РГК при НАБУ, для вивчення питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють з НАБУ, та винесення рекомендації щодо усунення зазначених порушень. Рекомендації таких комісій є обов’язковими для розгляду державними органами, органами місцевого самоврядування. Порядок діяльності комісій визначається Директором НАБУ.

 

1.3. Із переліку повноважень РГК, визначеного у ст. 31 Закону про НАБУ, на перший погляд, випливає, ніби перелік цих повноважень є вичерпним, при цьому чотири таких зазначених вище повноваження закріплені безпосередньо у цьому Законі, інші ж залежать від волі Президента України.

Насправді Президент України визначає інші повноваження РГК, так само керуючись виключно Конституцією та законами України (згідно із частинами 3 і 4 ст. 106 Конституції України, Президент України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України, на основі та на виконання Конституції і законів України).

Крім того, встановлений у ч. 2 ст. 19 Конституції України принцип здійснення діяльності лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, поширюється виключно на органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Отже, із зазначеного випливає:

1) інші закони та будь-які інші акти законодавства можуть визначати лише приблизний перелік прав громадян, об’єднань громадян, інших інститутів громадянського суспільства, у т.ч. РГК при органах державної влади, органах місцевого самоврядування;

2) громадяни, об’єднання громадян, інші інститути громадянського суспільства, у т.ч. РГК при органах державної влади, органах місцевого самоврядування, можуть діяти вільно, не допускаючи лише того, що прямо заборонено законом.

 

1.4. Застосовуючи за аналогією положення Закону «Про громадські об’єднання», немає причин заперечувати, що не лише громадські об’єднання, а й громадські ради (РГК) мають передбачене, зокрема, у ст. 21 цього Закону право (можливість) для здійснення своєї мети (цілей):

- вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);

- звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

- одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;

- брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об’єднання та важливих питань державного і суспільного життя;

- проводити мирні зібрання;

- здійснювати інші права, не заборонені законом[2].

 

1.5. Не можна забути спеціальну норму ст. 21 Закону «Про запобігання корупції», яка визначає питання участі громадськості в заходах щодо запобігання корупції. При цьому в ній йдеться про права під час діяльності щодо запобігання корупції не лише громадських об’єднань, а й їх окремих членів або уповноважених представників, а також окремих громадян – тобто і членів РГК. Це такі права:

1) повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, НАЗК, керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення або у працівників яких наявний конфлікт інтересів, а також громадськості;

2) запитувати та одержувати від державних органів, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування в порядку, передбаченому Законом «Про доступ до публічної інформації», інформацію про діяльність щодо запобігання корупції. Громадському об’єднанню, фізичній, юридичній особі не може бути відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання корупції, а також стосовно основних напрямів їх діяльності. Така інформація надається в порядку, встановленому законом;

3) проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій. Статтею 55 цього ж Закону передбачено, що за ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів. Результати такої експертизи підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта, його правонаступником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у даній сфері;

4) брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань запобігання корупції;

5) вносити пропозиції суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції;

6) проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання корупції;

7) проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання корупції;

8) здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству;

9) проводити громадське обговорення законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що передбачають:

- надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання;

- делегування повноважень державних органів, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

З метою їх громадського обговорення ці проекти розміщуються на офіційних веб-сайтах відповідних органів невідкладно, але не пізніше ніж за 20 робочих днів до дня їх розгляду з метою прийняття. Державні органи, органи влади АРК, органи місцевого самоврядування узагальнюють результати громадського обговорення зазначених проектів та оприлюднюють їх на своїх офіційних веб-сайтах;

10) здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції.

 

1.6. Перелічені вище права можуть бути розширені. У правовій державі, якою прагне стати Україна, ніщо не може обмежувати зазначених суб’єктів у праві, зокрема:

- не тільки повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних правопорушень відповідним органам, а й широко розголошувати інформацію про правопорушення, доводячи її до відома ЗМІ та міжнародних організацій;

- запитувати та одержувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування не лише інформацію про діяльність щодо запобігання корупції, а й інформацію щодо стану і динаміки корупції, іншу статистичну інформацію тощо;

- не лише проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної, кримінологічної та іншої правової експертизи (на відповідність Конституції і міжнародним договорам України, на виявлення колізій з іншими актами законодавства тощо, і не лише правової – а й екологічної, гендерної тощо) нормативно-правових актів та їх проектів, а й наполягати перед органами державної влади, органами місцевого самоврядування на проведенні ними такої експертизи;

- проводити власні незалежні розслідування і створювати для цього відповідні фонди тощо;

- вносити пропозиції щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції, не лише суб’єктам права законодавчої ініціативи, а й іншим суб’єктам нормотворчості, а також міжнародним організаціям (ООН, Рада Європи, НАТО, ОЕСР, ГРЕКО та ін.);

- звертатися до органів досудового розслідування та прокурорів із заявами про кримінальні правопорушення, пов’язані з корупцією та суміжні з ними, подавати заяви і позови до суду;

- виступати в засобах масової інформації, а також на засіданнях рад, виконкомів, комітетів і комісій рад тощо з питань забезпечення правопорядку;

- проводити масові акції протесту (без зброї);

- створювати електронні петиції, підтримувати їх, добиватися зменшення обов’язкової кількості підписів в петиціях;

- створювати коаліції громадських організацій, а також об’єднуватися з іншими інститутами громадянського суспільства та з окремими громадянами;

- виявляти громадські організації, створювані посадовими особами державних органів та органів місцевого самоврядування задля підтримки останніх, викривати їхню справжню сутність як адміністративного ресурсу та протидіяти їхній діяльності;

- співпрацювати із неурядовими організаціями інших держав, міжнародними неурядовими організаціями та іноземними урядами.

Немає жодних перепон для того, щоби перелічені вище та інші права не могли використовуватися громадськими радами (РГК) при здійсненні їхньої законної діяльності.

 

1.7. Що стосується інших прав, передбачених Положенням про Раду громадського контролю (ст. 31 Закону про НАБУ), то у п. 5 Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, яке затверджене Указом Президента України від 15 травня 2015 р. №272/2015, визначено, що РГК (крім повноважень, вказаних у ст. 31 Закону про НАБУ):

- визначає представників до складу конкурсних комісій, які проводять конкурс на зайняття вакантних посад у НАБУ, у кількості не більше трьох осіб до складу однієї конкурсної комісії. До речі, у ч. 3 ст. 10 Закону про НАБУ визначено, що Директор НАБУ утворює конкурсні комісії, які проводять конкурс на зайняття вакантних посад у НАБУ. Директор НАБУ включає до складу конкурсної комісії представників, визначених РГК при НАБУ (не більше трьох осіб у складі однієї конкурсної комісії);

- сприяє громадському обговоренню проектів законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів щодо діяльності НАБУ;

- обговорює із залученням представників громадських об’єднань, засобів масової інформації, громадян України питання забезпечення відкритості та прозорості діяльності НАБУ, запобігання спробам дискредитації НАБУ та його працівників, виробляє рекомендації з цих питань;

- висловлює в установленому порядку свою позицію щодо фактів порушень законів, прав та свобод людини і громадянина працівниками НАБУ[3].

На жаль, Президент України визначив цей перелік як вичерпний, хоча, як зазначалось вище, він в принципі не може бути таким.

 

1.8. Слід уточнити, що Урядом України визначено порядок, в якому має проводитися згадане в Положенні про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України обговорення проектів законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

По-перше, згідно з п. 3 §17 Регламенту Кабінету Міністрів України, проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів, а також включені до нього проекти актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов’язків громадян, розміщуються на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів (Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади) не пізніше ніж за 24 години до початку засідання.

По-друге. Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, який передбачає, зокрема, таке:

1) консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя. Інформація, пов’язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу виконавчої влади;

2) інститути громадянського суспільства (громадські об’єднання, релігійні, благодійні організації, творчі спілки, професійні спілки та їх об’єднання, асоціації, організації роботодавців та їх об’єднання, органи самоорганізації населення, недержавні ЗМІ, інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства) можуть ініціювати проведення консультацій з громадськістю шляхом подання відповідних пропозицій громадській раді або безпосередньо органу виконавчої влади. У разі коли пропозиція щодо проведення консультацій з громадськістю з одного питання надійшла не менше ніж від трьох інститутів громадянського суспільства, такі консультації проводяться обов’язково.

Ініціювати проведення консультацій з громадськістю, не включених до орієнтовного плану, можуть також громадські ради;

3) орган виконавчої влади протягом трьох робочих днів з початку проведення консультацій з громадськістю подає громадській раді проекти відповідних нормативно-правових актів та інформаційно-аналітичні матеріали до них;

4) консультації проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма), у т.ч. одночасно в усіх цих формах;

5) в обов’язковому порядку проводяться консультації у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій щодо проектів нормативно-правових актів, які:

- стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків громадян;

- стосуються життєвих інтересів громадян, у т.ч. впливають на стан навколишнього природного середовища;

- визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління;

- стосуються витрачання бюджетних коштів (звіти головних розпорядників бюджетних коштів за минулий рік);

6) строк проведення таких консультацій визначається органом виконавчої влади і повинен становити не менш як 15 календарних днів;

7) публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій. Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади;

8) публічне громадське обговорення організовує і проводить орган виконавчої влади (який може утворювати для цього робочу групу) у такому порядку:

- визначає питання, яке буде винесене на обговорення;

- приймає рішення про проведення обговорення;

- розробляє план заходів з організації та проведення обговорення (у разі потреби);

- вживає заходів для забезпечення репрезентативності соціальних груп населення, а також суб’єктів господарювання, інститутів громадянського суспільства, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих суб’єктів;

- оприлюднює в обов’язковому порядку інформацію про проведення обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб;

- збирає та аналізує інформацію про оцінку громадськістю ефективності запропонованого органом виконавчої влади шляху вирішення питання;

- формує експертні пропозиції щодо альтернативного вирішення питання;

- забезпечує врахування результатів обговорення під час прийняття остаточного рішення;

- проводить аналіз результатів обговорення;

- оприлюднює результати обговорення на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади або за відсутності відповідної технічної можливості в інший прийнятний спосіб;

9) електронні консультації проводяться у підрубриці «Електронні консультації з громадськістю» рубрики «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу виконавчої влади;

10) пропозиції та зауваження учасників публічного громадського обговорення подаються в усній та письмовій формі під час публічних заходів та у письмовій формі на поштову і електронну адреси, зазначені в інформаційному повідомленні про проведення публічного громадського обговорення, а учасників електронних консультацій – в письмовій формі на електронну адресу, зазначену в інформаційному повідомленні про проведення електронних консультацій, а також за допомогою спеціальних сервісів урядового веб-сайту «Громадянське суспільство і влада» та офіційних веб-сайтів органів виконавчої влади за їх наявності;

11) пропозиції та зауваження, що надійшли під час публічного громадського обговорення, електронних консультацій, вивчаються та аналізуються із залученням у разі потреби відповідних фахівців. За результатами органи виконавчої влади готують і оприлюднюють звіт, в якому зазначається інформація про:

- зміст питання (назва проекту акта, що виносилися на обговорення);

- осіб, що взяли участь в обговоренні;

- пропозиції, що надійшли за результатами обговорення, із зазначенням їх авторів;

- врахування пропозицій та зауважень з обов’язковим обґрунтуванням прийнятого рішення та причин неврахування;

- рішення, прийняті за результатами обговорення.

По-третє, постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 р. №398 (на виконання частини першої статті 20 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») затверджено Порядок проведення органами державного нагляду (контролю) консультацій з громадськістю за ініціативою громадських об’єднань. Згідно з ним, за ініціативою громадських об’єднань, професійних спілок або організацій роботодавців органи державного нагляду (контролю) проводять консультації з громадськістю з питань щодо:

1) планування заходів з державного нагляду (контролю), що здійснюються такими органами;

2) консультаційної підтримки громадських об’єднань з питань здійснення державного нагляду (контролю), у т.ч. участі уповноважених представників таких об’єднань у цих заходах;

3) роз’яснення норм законодавства, що належать до компетенції таких органів.

 

1.9. У статті 19 Закону «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» також для громадських організацій, зареєстрованих у встановленому порядку, гарантується можливість використовувати під час здійснення громадського контролю за НАБУ такі права:

- запитувати та отримувати в установленому порядку від органів державної влади, інших організацій, підприємств і установ, що належать до правоохоронних та інших органів інформацію, яка не містить державної таємниці, з питань правоохоронної діяльності;

- проводити наукові дослідження з проблем забезпечення безпеки країни, боротьби із злочинністю, проводити публічне обговорення їх результатів, створювати для цього громадські фонди, центри, колективи експертів тощо;

- проводити громадську експертизу проектів законів, рішень, програм, представляти свої висновки і пропозиції відповідним державним органам для врахування в ході реформування правоохоронних органів держави;

- брати участь у громадських дискусіях та відкритих парламентських слуханнях з питань реформування і діяльності правоохоронних органів держави, проблем правового і соціального захисту військовослужбовців[4], членів їхніх сімей;

- знайомитися з умовами служби, життя і побуту військовослужбовців;

- через суб’єктів права законодавчої ініціативи виступати із законодавчими ініціативами, зокрема, в галузі правоохоронної діяльності.

Той факт, що ці можливості (права) гарантуються Законом громадським організаціям, зареєстрованим у встановленому порядку, підкреслює лише те, що Закон не гарантує їх громадським організаціям, котрі знехтували своїм обов’язком зареєструватися. Водночас Закон не заперечує, що такі самі права – за правилом аналогії закону (заповнення прогалин у законі шляхом застосування норми закону, яка регламентує подібні відносини) – мають і РГК.

Це цілком узгоджується, зокрема, із п. 3 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону «Про громадські об’єднання», де вказано: «Права та обов’язки, встановлені законами України для громадських організацій, поширюються на всі громадські об’єднання». Під останніми, очевидно, слід розуміти добровільні громадські формування, створені на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод, зокрема пов’язаних із правом брати участь в управлінні державними справами. Виходячи з такого розуміння, РГК (громадські ради) також є різновидами громадських об’єднань.

 

1.10. Аналіз положень законодавства щодо прав РГК був би неповним, якщо не згадати затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996 Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації. Згідно з його п. 3 основними завданнями громадської ради є:

- сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами;

- здійснення громадського контролю за діяльністю органу;

- сприяння врахуванню органом громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Згідно з п. 4 Положення громадська рада відповідно до покладених на неї завдань:

1) готує та подає органу пропозиції до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю, а також щодо проведення консультацій, не передбачених таким планом;

2) готує та подає органу пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю;

3) подає органу обов’язкові для розгляду пропозиції з питань, щодо яких орган проводить консультації з громадськістю, а також щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу;

4) проводить відповідно до законодавства громадську експертизу діяльності органу та громадську антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, які розробляє орган;

5) здійснює громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, забезпечення ним прозорості та відкритості своєї діяльності, доступу до публічної інформації, яка знаходиться у його володінні, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції;

6) інформує в обов’язковому порядку громадськість про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб;

7) збирає, узагальнює та подає органу інформацію про пропозиції інститутів громадянського суспільства щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення;

8) організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці;

9) готує та оприлюднює щорічний звіт про свою діяльність.

Згідно з п. 5 Положення громадська рада має право:

1) утворювати постійні та тимчасові робочі органи (правління, секретаріат, комітети, комісії, експертні групи тощо);

2) залучати до роботи ради працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних інститутів громадянського суспільства, експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців (за згодою);

3) організовувати і проводити семінари, конференції, засідання за круглим столом та інші заходи;

4) отримувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для забезпечення діяльності ради;

5) отримувати від органу проекти нормативно-правових актів з питань, що потребують проведення консультацій з громадськістю.

Члени громадської ради мають право доступу в установленому порядку до приміщень, в яких розміщений орган.

 

1.11. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. №976 затвердженоПорядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади[5].

Цей Порядок визначає процедуру сприяння проведенню інститутами громадянського суспільства (зокрема і громадськими радами[6] або РГК) громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади.

Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади (далі – ГЕ) передбачає проведення: а) оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень і б) підготовку пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі.

Орган виконавчої влади зобов’язаний сприяти громадській раді у проведенні ГЕ у разі надходження від нього письмового запиту із зазначенням:

- його найменування, відомостей про легалізацію, місцезнаходження та електронної адреси (за наявності);

- предмета і мети ГЕ;

- переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення ГЕ;

- адреси, за якою надсилається відповідь на запит, або прізвища, ім’я та по батькові особи, уповноваженої одержати таку відповідь, її контактного телефону і електронної адреси (за наявності).

Громадська рада у письмовому запиті до органу виконавчої влади зазначає цю інформацію (крім відомостей про легалізацію, місцезнаходження та електронної адреси) та подає копію протоколу засідання, на якому було прийнято рішення про проведення ГЕ. День надходження запиту є датою початку проведення громадської експертизи. Орган виконавчої влади після надходження від громадської ради письмового запиту щодо проведення ГЕ:

1) видає у тижневий строк наказ (розпорядження) про проведення ГЕ і заходів, пов’язаних з підготовкою матеріалів, із зазначенням прізвища, ім’я, по батькові та посади особи (осіб), відповідальної (відповідальних) за забезпечення взаємодії з громадською радою, зміст якого доводить до відома громадської ради, що ініціює проведення ГЕ, протягом трьох днів з моменту його видання;

2) утворює у разі потреби робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представників громадської ради, що ініціює проведення ГЕ;

3) розміщує у тижневий строк інформацію про надходження запиту щодо проведення ГЕ, текст наказу (розпорядження) та заходи, здійснені органом виконавчої влади з метою сприяння її проведенню, на власному веб-сайті;

4) подає громадській раді матеріали або завірені в установленому порядку їх копії чи надсилає їх в електронній формі протягом п’яти робочих днів з моменту видання наказу (розпорядження) про проведення ГЕ. У разі коли запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, цей строк може бути продовжено до 20 робочих днів.

У проведенні ГЕ може бути відмовлено, якщо:

а) її предмет та мета суперечать законодавству, виходять за межі компетенції відповідного органу виконавчої влади, або

б) запит щодо проведення ГЕ не відповідає вимогам, визначеним до письмового запиту громадської ради, визначеним цим Порядком.

В такому разі орган виконавчої влади у тижневий строк після надходження запиту повідомляє громадській раді про відмову у проведенні ГЕ з чітким обґрунтуванням і зазначенням підстав для відмови.

Посадові особи органу виконавчої влади не повинні перешкоджати проведенню ГЕ та втручатись у діяльність громадської ради, пов’язану з її проведенням. Не допускається проведення ГЕ, якщо посадові особи органу виконавчої влади чи їх близькі родичі є засновниками або входять до громадської ради.

Експертні пропозиції, підготовлені за результатами ГЕ громадською радою, подаються органу виконавчої влади у письмовій та електронній формі із зазначенням:

- інформації про ініціатора ГЕ; предмета і мети ГЕ; відомостей про експертів, які проводили ГЕ;

- обґрунтованої оцінки діяльності органу виконавчої влади та ефективності прийняття і виконання ним рішень, програм, реалізації владних повноважень;

- пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем та підвищення ефективності діяльності органу виконавчої влади.

Експертні пропозиції повинні стосуватися повноважень органу виконавчої влади та містити чіткі рекомендації і заходи з їх впровадження. У разі коли ініціатор ГЕ не подав експертні пропозиції у тримісячний строк від початку проведення ГЕ, експертиза вважається такою, що не відбулася. Експертні пропозиції враховуються органом виконавчої влади під час підготовки програм, формування бюджетів відповідного рівня, вирішення питань поточної діяльності. Орган виконавчої влади після надходження експертних пропозицій:

1) розміщує їх у тижневий строк на власному веб-сайті;

2) розглядає їх на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора ГЕ. У разі коли колегію не утворено, експертні пропозиції розглядає керівник органу виконавчої влади у двотижневий строк за участю представників ініціатора ГЕ;

3) розробляє і затверджує за результатами розгляду експертних пропозицій заходи, спрямовані на їх реалізацію;

4) подає у 10-денний строк ініціатору ГЕ письмову відповідь про результати розгляду експертних пропозицій та заходи, спрямовані на їх реалізацію, з одночасним розміщенням відповідної інформації у ЗМІ та/або на власному веб-сайті;

5) надсилає в письмовій та електронній формі Секретаріату Кабінету Міністрів України для розміщення на урядовому веб-сайті «Громадянське суспільство і влада»:

- інформацію про найменування, прізвище, ім’я, по батькові керівника, поштову адресу, контактні дані ініціатора ГЕ, предмет та строки її проведення;

- експертні пропозиції, подані ініціатором ГЕ;

- затверджені органом виконавчої влади заходи для реалізації експертних пропозицій;

- відповідь органу виконавчої влади ініціатору ГЕ про результати розгляду експертних пропозицій та заходи для їх реалізації.

 

2. Форми, методи та інструменти цивільного контролю.

 

2.1. Поняття та зміст демократичного цивільного контролю взагалі визначено в Законі «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»[7]. У ст. 1 Закону міститься поняття такого контролю, а в інших статтях Закону – його система, суб’єкти, принципи тощо. Якщо пристосувати ці положення до НАБУ, то цивільний контроль матиме такі ознаки:

1) він є комплексом правових, організаційних, інформаційних заходів;

2) ці заходи здійснюються відповідно до Конституції і законів України;

3) метою їх здійснення є:

- забезпечення неухильного дотримання законності в діяльності НАБУ;

- забезпечення неухильного дотримання відкритості в діяльності НАБУ;

- сприяння ефективній діяльності НАБУ і виконанню покладених на нього функцій;

- сприяння зміцненню державної та військової дисципліни в НАБУ;

4) він складається з:

- парламентського контролю;

- контролю, здійснюваного Президентом України;

- контролю з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

- контролю з боку судових органів та органів прокуратури;

- громадського контролю.

Відповідно, його суб’єктами є: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; прокуратура України; судові органи України; громадяни України та громадські організації, утворювані відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів; засоби масової інформації.

 

2.2. У статтях 2–7 Закону «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» визначені завдання, принципи здійснення, предмет цивільного контролю тощо (але про форми, методи та інструменти прямо не йдеться). Знову ж, якщо пристосувати ці положення до НАБУ, то це означатиме наступне.

 

Основні завдання цивільного контролю:

1) спрямування діяльності НАБУ на реалізацію визначених засадами внутрішньої і зовнішньої політики завдань у сфері національної безпеки, правоохоронної діяльності з метою становлення і розвитку громадянського суспільства та зміцнення конституційного правопорядку в державі, здійснення визначених Конституцією України функцій у сфері національної безпеки та зміцнення громадського порядку;

2) дотримання законності в діяльності НАБУ;

3) підтримання політичної стабільності в суспільстві, створення умов, які унеможливлюють використання НАБУ з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій;

4) попередження та недопущення порушень конституційних прав і свобод, захист законних інтересів громадян України, які перебувають на службі в НАБУ, членів їхніх сімей;

5) урахування громадської думки, пропозицій громадян та громадських організацій при обговоренні й ухваленні рішень з питань діяльності НАБУ та посадових осіб НАБУ;

6) виділення відповідно до законів у необхідних обсягах і раціональне використання бюджетних коштів на утримання і функціонування НАБУ;

7) використання за цільовим і функціональним призначенням державного майна, переданого в управління НАБУ;

8) своєчасне, повне і достовірне інформування органів державної влади та суспільства про діяльність НАБУ, забезпечення її відповідності вимогам Конституції і законів України, нормам міжнародного права, реальній криміногенній обстановці, завданням забезпечення надійної безпеки держави.

 

Правові основи цивільного контролю – Конституція, закони України, а також міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

 

Принципи здійснення цивільного контролю:

1) верховенство права, неухильне дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність НАБУ;

2) розмежування функцій і повноважень політичного керівництва правоохоронною діяльністю та професійного управління НАБУ, унеможливлення дублювання їхніх функцій;

3) взаємодії і відповідальності органів державної влади та НАБУ у межах, визначених законодавством, за здійснення політики у справі зміцнення законності, за своєчасне і всебічне матеріально-фінансове забезпечення НАБУ для виконання покладених на нього функцій;

4) деполітизації та деідеологізації контролю. Службові (посадові) особи, здійснюючи функції контролю у сфері правоохоронної діяльності, не можуть бути зв’язані рішеннями політичних партій чи громадських організацій;

5) прозорості видатків на діяльність НАБУ;

6) здійснення діяльності НАБУ на принципах єдиноначальництва і суворої дисципліни;

7) відкритості для суспільства інформації про діяльність НАБУ, яка не становить державну таємницю, з урахуванням визначеної законами специфіки державних правоохоронних органів;

8) відповідальності посадових осіб за своєчасність, повноту і достовірність інформації, що надається, та за реагування на звернення громадян, громадських організацій, виступи засобів масової інформації;

9) судового захисту прав суб’єктів цивільного контролю.

 

Із метою та завданнями цивільного контролю має бути тісно пов’язаний його предмет, яким є:

1) обґрунтованість рішень державних органів з питань правоохоронної діяльності з точки зору відповідності їх засадам внутрішньої і зовнішньої політики, міжнародним зобов’язанням України за укладеними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

2) хід виконання загальнодержавних програм у сфері національної безпеки, правоохоронної діяльності;

3) формування і реалізація кадрової політики в сфері діяльності НАБУ;

4) дотримання вимог Конституції та законів України стосовно прав і свобод громадян, які перебувають на службі в НАБУ, та членів їхніх сімей;

5) формування, затвердження і використання визначених законом про Державний бюджет України видатків на потреби НАБУ; дотримання бюджетного законодавства в цій сфері.

 

2.3. Про ступінь (повноту) пов’язаності мети, принципів, завдань і предмету цивільного контролю можна створити уявлення на основі такої таблиці. Як видно з таблиці, ці елементи належно між собою не пов’язані, що є свідченням прорахунку законодавця, який тягне за собою відповідну практику застосування Закону «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави».

 

Табл. 1. Неузгодженість мети, принципів,

завдань і предмету цивільного контролю, як вони визначені

Законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною

організацією і правоохоронними органами держави»

 

Мета

Принципи

Завдання

Предмет

 

 

?

 

 

?

1) спрямування діяльності НАБУ на реалізацію визначених засадами внутрішньої і зовнішньої політики завдань у сфері національної безпеки, правоохоронної діяльності з метою становлення і розвитку громадянського суспільства та зміцнення конституційного правопорядку в державі, здійснення визначених Конституцією України функцій у сфері національної безпеки

1) обґрунтованість рішень державних органів з питань правоохоронної діяльності з точки зору відповідності їх засадам внутрішньої і зовнішньої політики, міжнародним зобов’язанням України за укладеними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України

2) хід виконання загальнодержавних програм у сфері національної безпеки, правоохоронної діяльності

Забезпечення неухильного дотримання законності в діяльності НАБУ

1) верховенство права, неухильне дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність НАБУ

4) деполітизації та деідеологізації контролю. Службові (посадові) особи, здійснюючи функції контролю у сфері правоохоронної діяльності, не можуть бути зв’язані рішеннями політичних партій чи громадських організацій

2) дотримання законності в діяльності НАБУ

 

 

 

?

 

 

?

2) розмежування функцій і повноважень політичного керівництва правоохоронною діяльністю та професійного управління НАБУ, унеможливлення дублювання їхніх функцій

3) взаємодії і відповідальності органів державної влади та НАБУ у межах, визначених законодавством, за здійснення політики у справі зміцнення законності, за своєчасне і всебічне матеріально-фінансове забезпечення НАБУ для виконання покладених на нього функцій

3) підтримання політичної стабільності в суспільстві, створення умов, які унеможливлюють використання НАБУ з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій

 

 

?

Забезпечення неухильного дотримання відкритості в діяльності НАБУ

7) відкритості для суспільства інформації про діяльність НАБУ, яка не становить державну таємницю, з урахуванням визначеної законами специфіки державних правоохоронних органів

8) відповідальності посадових осіб за своєчасність, повноту і достовірність інформації, що надається, та за реагування на звернення громадян, громадських організацій, виступи засобів масової інформації

5) урахування громадської думки, пропозицій громадян та громадських організацій при обговоренні й ухваленні рішень з питань діяльності НАБУ та посадових осіб НАБУ

8) своєчасне, повне і достовірне інформування органів державної влади та суспільства про діяльність НАБУ, забезпечення її відповідності вимогам Конституції і законів України, нормам міжнародного права, реальній криміногенній обстановці, завданням забезпечення надійної безпеки держави

 

 

?

Сприяння ефективній діяльності НАБУ і виконанню покладених на нього функцій

5) прозорості видатків на діяльність НАБУ

 

4) попередження та недопущення порушень конституційних прав і свобод, захист законних інтересів громадян України, які перебувають на службі в НАБУ, а також членів їхніх сімей

6) виділення відповідно до законів у необхідних обсягах і раціональне використання бюджетних коштів на утримання і функціонування НАБУ

7) використання за цільовим і функціональним призначенням державного майна, переданого в управління НАБУ

3) формування і реалізація кадрової політики в сфері діяльності НАБУ

4) дотримання вимог Конституції та законів України стосовно прав і свобод громадян, які перебувають на службі в НАБУ, та членів їхніх сімей

5) формування, затвердження і використання визначених законом про Державний бюджет України видатків на потреби НАБУ; дотримання бюджетного законодавства в цій сфері

Сприяння зміцненню державної та військової дисципліни в НАБУ

6) здійснення діяльності НАБУ на принципах єдиноначальництва і суворої дисципліни

9) судового захисту прав суб’єктів цивільного контролю

 

 

?

 

 

?

 

2.4. У ст. 19 Закону «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», яка має назву «Участь громадян у здійсненні контролю», визначено такі можливі форми здійснення цивільного контролю, у т.ч. над НАБУ:

1) через громадські організації, членами яких є громадяни;

2) через депутатів представницьких органів влади;

3) особисто шляхом звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника;

4) особисто шляхом звернення до іншого державного органу в порядку, визначеному Конституцією України та Законом «Про звернення громадян».

Очевидно, що перелік цих форм не є вичерпним, оскільки він не враховує, як мінімум, можливості здійснення внутрішнього контролю через РГК. В цій частині Закон потребує доповнення, але його відсутність наразі не може розглядатися як неможливість здійснення цивільного контролю над НАБУ через РГК.

 

2.5. В спеціальній літературі громадський контроль (далі – ГК) визначається як громадська оцінка ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об’єктами їхніх соціальних завдань, дотримання ними певних соціальних норм.

Характерні відмінності ГК від будь-якого іншого виду контролю полягають в тому, що, ГК здійснюється саме громадськістю (організованою і неорганізованою), і в процесі здійснення ГК контролюється дотримання підконтрольними об’єктами певних соціальних норм, виконання ними соціальних завдань, безпосередньо пов’язаних із захистом та реалізацією прав і свобод громадян, задоволенням їхніх соціальних потреб та інтересів. До організованої громадськості відносять громадські, профспілкові, творчі організації та інші об’єднання громадян, органи самоорганізації населення, ЗМІ та інші непідприємницькі товариства і установи, а до неорганізованої – окремих осіб, які не об’єднані певними організаційними формами і представляють власні інтереси або ситуативно – спільні інтереси жителів певної території, користувачів або споживачів і налаштовані на захист та реалізацію цих інтересів.

Процедура ГК містить комплекс форм і методів його здійснення відповідно до завдань ГК. З управлінських позицій ГК, як і будь-який інший контроль, є однією з функцій управління і здійснюється шляхом зіставлення діяльності підконтрольних об’єктів і її наслідків з певними соціальними нормами, які взято за еталон, на підставі чого робиться висновок про відповідність чи невідповідність процесу та/або його результату цим нормам. Але завдання ГК не зводиться тільки до виявлення відмінностей між фактичними та еталонними параметрами. Головна мета ГК – усунення причин, що породжують цю невідповідність, і забезпечення дотримання певних соціальних норм.

Засобами здійснення ГК можуть бути:

• соціологічні та статистичні дослідження;

• громадські слухання;

• громадська експертиза актів органів публічної влади та їх проектів;

• аналіз публікацій в пресі, в мережі Інтернет, випуски по радіо, ТБ;

• участь представників громадськості у роботі колегіальних органів влади та створюваних нею робочих груп;

• перевірка діяльності будь-якої організації або відповідальної особи[8];

• аналіз звітності про результати діяльності органу влади;

• аналіз звернень громадян тощо.

Наслідками ГК є громадський осуд або громадське схвалення[9].

 

2.6. В Україні діє Закон «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», яким передбачено, що:

- громадяни України мають право створювати громадські об’єднання, зокрема, для сприяння правоохоронним органам та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань (ст. 1);

- громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону проводять свою діяльність шляхом участі у заходах правоохоронних органів, спрямованих на боротьбу з окремими видами правопорушень (ст. 11).

Однак, представляється, що цей Закон не передбачає можливості участі у боротьбі саме з корупційними злочинами, його призначення виражене в самій назві Закону.

 

3. Обов’язки НАБУ

при здійсненні цивільного контролю.

 

3.1. У ст. 21 Закону «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» зроблено спробу визначити відповідні наведеним вище правам обов’язки правоохоронних органів, зокрема і НАБУ, та їхніх посадових осіб щодо сприяння у здійсненні цивільного контролю. Таких обов’язків не багато – лише:

- сприяти визначеним цим Законом суб’єктам цивільного контролю в одержанні необхідної інформації і надавати допомогу у виконанні їхніх функцій;

- розглядати звернення громадських організацій, громадян, повідомлення засобів масової інформації про неналежне виконання наданих законом повноважень і функцій відповідними органами, їх посадовими і службовими особами та у встановлений законом строк повідомляти заявників і засоби масової інформації про результати розгляду та вжиті заходи;

- розглядати звернення громадських організацій, громадян, повідомлення засобів масової інформації про порушення прав працівників правоохоронних органів, членів їхніх сімей та у встановлений законом строк повідомляти заявників і засоби масової інформації про результати розгляду та вжиті заходи;

- заздалегідь повідомляти органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а за необхідності і населення щодо заходів, які можуть зачіпати права територіальних громад, майнові та інші інтереси громадян або створювати загрозу для життя і здоров’я людей;

- через прес-служби та відділи по зв’язках з громадськістю оперативно надавати засобам масової інформації об’єктивну та повну інформацію про діяльність правоохоронних органів.

 

3.2. Відповідно до ст. 22 Закону службові (посадові) особи та громадяни, винні в невиконанні або порушенні законодавства, що регулює здійснення цивільного контролю над правоохоронними органами держави, несуть відповідальність згідно із законодавством. Але насправді ні Кримінальний кодекс, ні Кодекс України про адміністративні правопорушення не містять статей про відповідальність за порушення згаданих вище обов’язків посадових осіб правоохоронних органів. Винятком є лише стаття 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) «Порушення права на інформацію та права на звернення».

 

4. Межі здійснення цивільного контролю, особливо

у випадках, коли до РГК скаржаться на НАБУ

в рамках кримінальних проваджень.

 

4.1. За аналогією закону на РГК мають бути поширені заборони, встановлені для громадських об’єднань відповідно до статей 36, 37 Конституції України і ст. 4 Закону «Про громадські об’єднання», яка має назву «Обмеження щодо утворення і діяльності громадських об’єднань». Так, заборонено:

- діяльність громадських об’єднань, мета (цілі) або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки;

- громадським об’єднанням мати воєнізовані формування;

- надавати громадським об’єднанням владні повноваження, крім випадків, передбачених законом.

Інші обмеження діяльності громадських об’єднань (за аналогією – і РГК) можуть бути встановлені виключно законом і тільки в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

В разі виявлення ознак порушення громадським об’єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, статті 4 цього Закону громадське об’єднання може бути заборонено судом за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації. Заборона громадського об’єднання має наслідком припинення його діяльності. Інші підстави для заборони діяльності громадського об’єднання, крім зазначених, не допускаються.

На РГК цей порядок заборони і припинення діяльності не поширюється. Такий порядок має бути визначено у положенні про відповідну раду або у типовому положенні.

Так, Положенням про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України (затв. Указом Президента України від 15 травня 2015 р. №272/2015) це питання не регламентується.

Згідно ж з п. 10-1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996), дострокове припинення діяльності громадської ради здійснюється у разі:

- коли засідання громадської ради не проводилися протягом двох кварталів;

- невиконання громадською радою без об’єктивних причин більшості заходів, передбачених річним планом її роботи;

- прийняття відповідного рішення на її засіданні;

- реорганізації або ліквідації органу.

Рішення про припинення діяльності громадської ради оформляється відповідним актом органу. При цьому у перших трьох випадках орган утворює протягом 15 календарних днів ініціативну групу з підготовки установчих зборів з метою формування нового складу громадської ради.

 

4.2. Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» передбачає, що контроль за діяльністю НАБУ здійснюється з дотриманням вимог законів України «Про оперативно-розшукову діяльність», інших законів та Кримінального процесуального кодексу (далі – КПК) України (ст. 7).

 

4.3. Відповідно до Закону «Про громадські об’єднання» (ст. 22), втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об’єднань, так само як і втручання громадських об’єднань у діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об’єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об’єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об’єднань.

Проведення в порядку, визначеному законодавством, консультацій з громадськими об’єднаннями щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються правового статусу громадських об’єднань, їх фінансування та діяльності, є обов’язковим.

 

4.4. Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» (ст. 4) також передбачає, що використання НАБУ в партійних, групових чи особистих інтересах не допускається. Забороняється незаконне втручання, зокрема громадських об’єднань, інших фізичних або юридичних осіб у діяльність НАБУ.

Будь-які письмові чи усні вказівки, вимоги, доручення тощо, спрямовані до НАБУ чи його працівників, які стосуються питань досудового розслідування у конкретному кримінальному провадженні і не передбачені КПК України, є неправомірними та не підлягають виконанню. У разі отримання такої вказівки, вимоги, доручення тощо працівник НАБУ невідкладно інформує про це в письмовій формі Директора НАБУ.

Цей Закон неодноразово підкреслює необхідність забезпечення незалежності НАБУ від стороннього впливу:

- «основними принципами діяльності Національного бюро є... незалежність Національного бюро та його працівників» (ч. 5 ст. 3);

- «незалежність Національного бюро у його діяльності гарантується... засобами, визначеними цим Законом» (ч. 1 ст. 4);

- «щороку проводиться незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності Національного бюро, його операційної та інституційної незалежності, у тому числі шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснювалося Національним бюро та було завершено. Члени комісії зовнішнього контролю діють незалежно та не повинні виконувати будь-які доручення, вказівки, надані будь-якою особою (ч. 6 ст. 26).

 

4.5. У цьому контексті слід згадати також:

1) Рішення Конституційного Суду України у справі про запити народних депутатів України до прокуратури від 11 квітня 2000 р. №4-рп/2000, згідно з яким:

1.1. Народний депутат України не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді тощо, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства у конкретних кримінальних справах.

1.2. У разі надходження до органів прокуратури, прокурорів, слідчих прокуратури пропозицій, вказівок і вимог народних депутатів України у конкретних справах із зазначених питань прокурори і слідчі прокуратури мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України, Цивільним процесуальним кодексом України та Законом «Про прокуратуру»;

2) Рішення Конституційного Суду України у справі про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і досудового слідства від 20 березня 2002 р. №4-рп/2002, згідно з яким:

1.1. Народний депутат України не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення досудового слідства у конкретних кримінальних справах.

1.2. У разі надходження до органів і посадових осіб, що здійснюють функції досудового слідства, вимог і пропозицій народних депутатів України із зазначених питань керівники відповідних органів, слідчі мають діяти з дотриманням вимог, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України.

Очевидно, що з урахуванням мотивувальної частини цих рішень вони містять принципові позиції щодо забезпечення незалежності органів досудового розслідування та прокуратури, зокрема і НАБУ та САП, у т.ч. позицію, згідно з якою громадський (цивільний) контроль за діяльністю НАБУ та САП не повинен передбачати втручання в конкретні кримінальні провадження, які ще не завершені.

Так само, відповідно до ч. 6 ст. 31 Закону «Про Вищу раду правосуддя», матеріали судової справи (їх копії), пояснення від суддів чи прокурорів щодо судових справ можуть бути надані на вимогу Вищої ради правосуддя, її органу або члена Вищої ради правосуддя тільки щодо тих справ, розгляд яких закінчено; член Вищої ради правосуддя не може витребувати матеріали судових справ, розгляд яких не закінчено, крім витребування копій матеріалів судової справи у випадку подання дисциплінарної скарги з підстав, передбачених п. 2 ч. 1 ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Як вже зазначалось, навіть члени комісії зовнішнього контролю, які здійснюють спеціальний аудит НАБУ, мають право перевіряти лише такі кримінальні провадження, досудове розслідування у яких здійснювалося НАБУ та було завершено (ч. 6 ст. 26 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України»).

 

4.6. Згідно зі ст. 24 КПК України, кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом. Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності під час досудового розслідування врегульовано спеціальною Главою 26 КПК України.

 

 

5. Отримання РГК інформації (у т.ч. конфіденційної) від НАБУ

та інших державних органів при реалізації контролю. Чи вправі

РГК подавати інформаційні запити та збирати інформацію?

 

5.1. Згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації» (ст. 12), суб’єктом права на запит (запитувачем інформації) може бути будь-яка фізична, юридична особа, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень.

Як випливає з аналізу законодавства. РГК не є суб’єктом владних повноважень.

Так, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону «Про доступ до публічної інформації» (для цілей цього Закону) суб’єкт владних повноважень – це органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.

Щодо РГК, то, хоча вона і здійснює публічні (тобто не приватні) функції, але вони не є владними управлінськими функціями. РГК: не виробляє (не формулює) державну політику, не приймає нормативно-правові акти, не здійснює державний нагляд чи державний контроль (контроль здійснюється нею від імені суспільства), не надає адміністративні послуги, оскільки не належить до суб’єктів надання таких послуг. [Згідно зі ст. 1 Закону «Про адміністративні послуги», адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади АРК, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб’єктом державної реєстрації, уповноваженим відповідно до закону надавати адміністративні послуги за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону].

 

5.2. Водночас, РГК при НАБУ в контексті Закону «Про доступ до публічної інформації» не є розпорядником інформації і не зобов’язана відповідати на запити, як це випливає зі ст. 13 цього Закону.

 

5.3. Як вже зазначалось, в демократичній правовій державі кожен може здійснювати права, не заборонені законом. Повною мірою це стосується і права збирати інформацію.

Відповідно до ст. 34 Конституції України, «кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя».

 

5.4. При визначенні масиву інформації, щодо збирання якої існують обмеження, треба враховувати насамперед положення ст. 20 Закону «Про інформацію», згідно з яким за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, і будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом, а також ст. 21 цього ж Закону, згідно з яким:

1) інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація;

2) конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень.

Тут необхідно також згадати Рішення Конституційного Суду України від 20 січня 2012 р. № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України, згідно з яким:

а) інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов’язані з особою та членами її сім’ї, за винятком передбаченої законами інформації, що стосується здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Така інформація про особу є конфіденційною;

б) збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини;

3) порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.

4) до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені такі відомості:

- про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту;

- про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні ситуації, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці людей;

- про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення;

- про факти порушення прав і свобод людини, включаючи інформацію, що міститься в архівних документах колишніх радянських органів державної безпеки, пов’язаних з політичними репресіями, Голодомором 1932-1933 років в Україні та іншими злочинами, вчиненими представниками комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів;

- про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;

- щодо діяльності державних та комунальних унітарних підприємств, господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі або територіальній громаді, а також господарських товариств, 50 і більше відсотків акцій (часток) яких належать господарському товариству, частка держави або територіальної громади в якому становить 100 відсотків, що підлягають обов’язковому оприлюдненню відповідно до закону;

- інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

 

5.5. Крім того, згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації» (ст. 6), не може бути обмежено доступ до інформації:

- якщо розпорядник цієї інформації правомірно оприлюднив її раніше;

- якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до інформації з обмеженим доступом, які існували раніше;

- про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у т.ч. до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (крім випадків, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину);

- якою є відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону «Про запобігання корупції», крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому ч. 1 ст. 47 вказаного Закону.

 

5.6. Таємна інформація – це інформація, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю. Порядок доступу до таємної інформації регулюється Законом «Про доступ до публічної інформації» та спеціальними законами (Закон «Про державну таємницю», статті 60–62 Закону «Про банки і банківську діяльність» тощо).

Обмеження доступу до таємної інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

 

5.7. Відповідно до Закону «Про державну таємницю», державна таємниця не є абсолютною і за певних умов фізичні особи, у т.ч. члени РГК, мають можливість збирати та опрацьовувати відповідні дані.

Так, ст. 27 цього Закону «Доступ громадян до державної таємниці» визначає, зокрема:

- такий доступ надається дієздатним громадянам України, яким надано допуск до державної таємниці та які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-дослідної діяльності або навчання;

- рішення про надання доступу приймають керівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, у яких виконуються роботи, пов’язані з державною таємницею, або зберігаються матеріальні носії секретної інформації;

- порядок надання доступу до державної таємниці особам, залученим до конфіденційного співробітництва з оперативними підрозділами правоохоронних та інших спеціально уповноважених органів, які проводять оперативно-розшукову, розвідувальну або контррозвідувальну діяльність, визначається керівниками зазначених органів за погодженням із Службою безпеки України.

 

5.8. Що стосується службової інформації, у т.ч. службової інформації НАБУ, то доступ до неї обмежується так само при дотриманні сукупності згаданих вище трьох вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати інформація:

1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. У цьому контексті слід згадати, що незалежно від виду інформації – таємна чи службова – забороняється:

- оприлюднювати або надавати зібрані відомості, а також інформацію щодо проведення або непроведення стосовно певної особи оперативно-розшукової діяльності до прийняття рішення за результатами такої діяльності (ч. 10 ст. 9 Закону «Про оперативно-розшукову діяльність»);

- оприлюднювати або надавати (розголошувати) зібрані відомості, а також інформацію щодо проведення або непроведення стосовно певної особи контррозвідувальної діяльності та заходів до прийняття рішення за результатами такої діяльності або заходів (ст. 9 Закону «Про контррозвідувальну діяльність»).

 

Таким чином, при дотриманні наведених положень законодавства, РГК при НАБУ має право збирати інформацію, у т.ч. шляхом направлення запитів, зокрема запитів її членів.

 

6. Робота з таємницею досудового розслідування

та іншою конфіденційною інформацією, отриманою

при здійсненні цивільного контролю.

 

Ці питання переважно висвітлені у попередньому розділі 5. Додатково слід звернути увагу на таке.

 

6.1. Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» у ст. 7 визначає:

а) суб’єкти цивільного контролю здійснюють свої повноваження у сфері контролю з дотриманням встановленого законодавством України режиму доступу до інформації, яка віднесена до державної таємниці, а також обмежень, встановлених законом для захисту стратегічних інтересів держави, у т.ч. в разі введення надзвичайного і воєнного стану;

б) оперативні та мобілізаційні плани правоохоронних органів, оперативно-розпорядчі дії їх посадових осіб контролю з боку громадян та громадських організацій не підлягають.

 

6.2. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 р. №736 затверджено Типову інструкцію про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію.

Нею передбачено можливість надання службової інформації юридичним і фізичним особам, у т.ч., очевидно, і членам РГК при НАБУ, за певних умов. Так:

- у разі виникнення необхідності в передачі (надсиланні) документів, що містять службову інформацію, юридичним особам, громадським об’єднанням без статусу юридичної особи та фізичним особам, на яких не поширюються вимоги цієї Інструкції, останні беруть на себе письмове зобов’язання стосовно нерозголошення отриманої службової інформації. Керівники юридичних осіб, громадських об’єднань без статусу юридичної особи та фізичні особи за розголошення службової інформації несуть відповідальність відповідно до закону (п. 11);

- у разі надходження до установи запиту на інформацію, що міститься у документі, якому присвоєно гриф «Для службового користування», здійснюється перегляд такого документа з метою перевірки відповідності запитуваної інформації сукупності вимог, передбачених ч. 2 ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації», щодо обмеження доступу до інформації на момент надходження запиту. Авторові запиту надається інформація в тій частині, доступ до якої відповідно до зазначеного Закону не обмежено. За наявності в запитуваному документі інформації з обмеженим доступом для надсилання запитувачеві виготовляється його копія, в якій слова, речення чи зображення, що містять інформацію з обмеженим доступом, ретушуються у спосіб, який виключає подальше відтворення ретушованого. З такої копії документа виготовляється інша копія, яка надсилається запитувачеві. Копія запитуваного документа, що ретушувалася, зберігається разом з документами з відповідного запиту та може використовуватися повторно в разі надходження до установи іншого запиту на інформацію, що міститься у такому документі (п. 85)

 

6.3. Слід згадати, що постановою, якою затверджена зазначена Типова інструкція, визначено також обов’язок міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади з урахуванням специфіки своєї діяльності затвердити у тримісячний строк власні інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію.

НАБУ таку власну інструкцію не опублікувало (принаймні відомості про це відсутні в базі даних «Законодавство»). На веб-сайті НАБУ є лише Перелік відомостей, що становлять службову інформацію у Національному антикорупційному бюро України, затверджений наказом Директора НАБУ від 24.03.2017 р. № 78-о, в якому міститься посилання на Інструкцію №39-о, якою регламентується порядок обліку, зберігання і використання документів, справ та інших матеріальних носіїв, які містять службову інформацію. Але доступу до самої Інструкції немає.

 

6.4. Збирання і розголошення, деякі інші дії з певною інформацією розглядаються як злочин, а саме:

- передача або збирання з метою передачі іноземній державі, іноземній організації або їх представникам відомостей, що становлять державну таємницю (статті 111 і 114 КК України);

- умисне розголошення лікарської таємниці особою, якій вона стала відома у зв’язку з виконанням професійних чи службових обов’язків, якщо таке діяння спричинило тяжкі наслідки (ст. 145 КК України);

- порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної чи іншої кореспонденції, що передаються засобами зв’язку або через комп’ютер (ст. 163 КК України);

- розголошення таємниці усиновлення (удочеріння) всупереч волі усиновителя (удочерителя) (ст. 168 КК України);

- незаконне збирання, зберігання, використання, знищення, поширення конфіденційної інформації про особу або незаконна зміна такої інформації (ст. 182 КК України);

- умисні дії, спрямовані на отримання відомостей, що становлять комерційну або банківську таємницю, з метою розголошення чи іншого використання цих відомостей, а також незаконне використання таких відомостей, якщо це спричинило істотну шкоду суб’єкту господарської діяльності (ст. 231 КК України);

- умисне розголошення комерційної або банківської таємниці без згоди її власника особою, якій ця таємниця відома у зв’язку з професійною або службовою діяльністю, якщо воно вчинене з корисливих чи інших особистих мотивів і завдало істотної шкоди суб’єкту господарської діяльності (ст. 232 КК України);

- розголошення відомостей, що становлять державну таємницю, особою, якій ці відомості були довірені або стали відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків, за відсутності ознак державної зради або шпигунства (ст. 328 КК України);

- втрата документів або інших матеріальних носіїв секретної інформації, що містять державну таємницю, а також предметів, відомості про які становлять державну таємницю, особою, якій вони були довірені, якщо втрата стала результатом порушення встановленого законом порядку поводження із зазначеними документами та іншими матеріальними носіями секретної інформації або предметами (ст. 329 КК України);

- передача або збирання з метою передачі іноземним підприємствам, установам, організаціям або їх представникам відомостей, що становлять службову інформацію, зібрану у процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, особою, якій ці відомості були довірені або стали відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків, за відсутності ознак державної зради або шпигунства (ст. 330 КК України);

- розголошення відомостей військового характеру, що становлять державну таємницю, за відсутності ознак державної зради, втрата документів або матеріалів, що містять відомості військового характеру, які становлять державну таємницю, предметів, відомості про які становлять державну таємницю, особою, якій вони були довірені, якщо втрата стала результатом порушення встановлених правил поводження із зазначеними документами, матеріалами або предметами (ст. 422 КК України).

 

 

 

7. Реакція РГК на звернення та скарги: законодавчі засади,

строки розгляду, статус інформації, отриманої

із таких звернень та скарг.

 

7.1. Законом «Про звернення громадян» передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (ст. 1).

РГК не є ні органом державної влади, ні органом місцевого самоврядування, ні об’єднанням громадян, ні підприємством, ні установою, ні організацією, ні засобом масової інформації, а її члени не є посадовими особами зазначених інституцій.

Так, державний орган, відповідно до визначення, наведеного в абзаці п’ятому ч. 1 ст. 1 Закону «Про запобігання корупції», має такі ознаки:

1) він є органом державної влади (у т.ч. колегіальним) або іншим суб’єктом публічного права, незалежно від наявності статусу юридичної особи. Отже, є дві категорії державних органів: а) органи державної влади. Відповідно до статей 6, 75, 113, 116, 118, 124, 136 Конституції України виділяються органи законодавчої, виконавчої та судової влади: парламент – ВР; вищий орган в системі органів виконавчої влади – КМ; міністерства, інші органи виконавчої влади, зокрема місцеві державні адміністрації в областях і районах, містах Києві та Севастополі, військово-цивільні адміністрації; суди; б) інші державні органи (у Конституції згадані такі, як-от РНБО як координаційний орган, інші консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи при Президенті України, Вища рада правосуддя);

2) згідно із законодавством цьому органу надані повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції. Зі статей 2, 3, 17 КАС України випливає, що владні управлінські функції здійснюють як органи державної влади, так і інші суб’єкти, зокрема такі, що формуються шляхом виборів (наприклад, Вища рада правосуддя);

3) його юрисдикція поширюється на всю територію України або на окрему адміністративно-територіальну одиницю.

Додатковими ознаками державного органу, що не увійшли до наведеного в Законі визначення, є те, що він: наділений відповідною компетенцією і має залежну від останньої структуру, є складовою частиною державного апарату, при цьому має відносну структурну і функціональну відокремленість за ознакою своїх функцій і спеціалізації.

Державні органи слід відрізняти від органів місцевого самоврядування, якими є сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради (ст. 140 Конституції України).

Підприємство – це самостійний суб’єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади, органом місцевого самоврядування або іншими суб’єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому законом (ст. 62 ГК). У ст. 63 ГК визначені види підприємств: приватне, державне, комунальне, іноземне тощо. Законодавство відносить до підприємств фермерські господарства, виробничі кооперативи, підприємства громадських об’єднань, релігійних організацій, споживчих спілок тощо.

Установою є організація, створена однією або кількома особами (засновниками), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об’єднання (виділення) їхнього майна для досягнення мети, визначеної засновниками, за рахунок цього майна; особливості правового статусу окремих видів установ встановлюються законом (ч. 3 ст. 83 ЦК). Установа створюється на підставі індивідуального або спільного установчого акта, складеного засновником (засновниками) (ч. 3 ст. 87 ЦК). В установчому акті установи вказується її мета, визначаються майно, яке передається установі, необхідне для досягнення цієї мети, структура управління установою (ч. 3 ст. 88 ЦК). В установі обов’язково створюється правління (ч. 1 ст. 101 ЦК). Нагляд за діяльністю установи здійснює її наглядова рада (ч. 2 ст. 101 ЦК).

Так само РГК не відповідає ознакам громадського об’єднання, наведеним у ст. 1 Закону «Про громадські об’єднання» (див. нижче).

 

7.2. РГК формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу; при цьому конкурс з формування складу РГК проводиться шляхом рейтингового Інтернет-голосування громадян, які проживають на території України (п. 7 Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, п. 2 Положення про порядок формування Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, затв. Указом Президента України від 15 травня 2015 р. № 272/2015).

Згідно з пунктами 8 і 9 Положення про порядок формування Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, будь-який громадянин, який проживає на території України, може взяти участь в рейтинговому Інтернет-голосуванні, яке проводиться протягом дванадцяти годин через веб-сайт НАБУ, а обраними до складу РГК за результатами рейтингового Інтернет-голосування вважаються п’ятнадцять кандидатів, які набрали найбільшу кількість голосів. За результатами конкурсу з формування складу РГК Директор НАБУ розміщує на офіційному веб-сайті НАБУ оголошення про результати рейтингового голосування із зазначенням кількості голосів, поданих за кожного кандидата, та складу РГК.

Таким чином, Директор НАБУ не призначає і не затверджує склад РГК. Її обирають громадяни України шляхом реалізації ними загального, рівного і прямого виборчого права, яке є елементом права на участь в управлінні державними справами. У цьому розумінні РГК є представницьким органом громадського (цивільного) контролю, кожен з членів якого може застосовувати такий контроль як громадянин, а всі разом члени Ради – шляхом реалізації визначених законодавством повноважень суб’єктів цивільного контролю.

 

7.3. Відповідно до ст. 3 Закону «Про звернення громадян» результатами розгляду мають бути:

- пропозиції (зауваження) – врахування поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, інакше врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

- заяви – сприяння реалізації закріплених Конституцією та законодавством прав та інтересів громадян, усунення порушення законодавства чи недоліків в діяльності підприємств, установ, організацій, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, поліпшення їх діяльності;

- клопотання – визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо;

- скарги – поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб.

Очевидно, що належна реакція на ці звернення та їхня результативність (реалізація) виходять за межі повноважень РГК, а пересилання звернень уповноваженим суб’єктам не враховує ні мету Закону «Про звернення громадян», ні фінансові та організаційні можливості і завдання РГК.

 

7.4. Виходячи із зазначеного вище, РГК не зобов’язана реагувати на звернення громадян. Водночас РГК повинна узагальнювати й аналізувати отримувані нею звернення на предмет виявлення в них, зокрема:

- повідомлень (у т.ч. анонімних)[10] про порушення антикорупційного законодавства, які слід направляти до НАБУ, ДБР чи іншого органу досудового розслідування для реєстрації;

- повідомлень про вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, які слід направляти до НАЗК чи Національної поліції для складання протоколу про адміністративні правопорушення;

- інформації про недоліки в роботі НАБУ і САП, а також судів та інших державних органів.

 

 

8. Способи контролю і реакції РГК на факти порушень

з боку НАБУ та механізми впливу на НАБУ.

 

8.1. Аналіз, узагальнення і класифікація повноважень РГК при НАБУ дозволяє виокремити такі можливі способи контролю РКГ за НАБУ, реакції РГК та/або її членів на факти порушень з боку НАБУ та впливу на цей державний орган:

1) заходи для отримання інформації:

- вимагання зустрічі з посадовими особами та заслуховування інформації посадових осіб НАБУ про діяльність, виконання планів і завдань НАБУ;

- розгляд звітів НАБУ і затвердження своїх висновків щодо них;

- проведення, замовлення наукових, соціологічних тощо досліджень з проблем питань запобігання корупції і діяльності НАБУ, створення для цього громадських фондів, центрів, колективів експертів тощо; публічне обговорення їх результатів; організація і проведення фокус-дискусій, семінарів, конференцій, у т.ч. Інтернет-конференцій, відео-конференцій та інших заходів;

- збирання інформації від громадських організацій, наукових установ, навчальних закладів, інших організацій та громадян щодо діяльності НАБУ і запобігання корупції, та її узагальнення;

- участь в комісіях, створюваних рішеннями Директора НАБУ для вивчення питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють з НАБУ, та винесення рекомендації щодо усунення зазначених порушень;

- запит і одержання публічної інформації, зокрема тієї, що знаходиться у володінні НАБУ інформації про діяльність щодо запобігання корупції, інформації щодо стану і динаміки корупції, іншої статистичної інформації в порядку, передбаченому Законом «Про доступ до публічної інформації»;

- вимагання від органів державної влади дотримання положень законодавства щодо «відкритих даних»;

- оскарження – до керівника розпорядника, вищого органу або суду відповідно до КАС України – рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, у т.ч. НАБУ (оскарження: відмови в задоволенні запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасного надання інформації; невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації»);

- проведення власних незалежних розслідувань;

- обговорення з посадовими особами НАБУ заходів щодо організації належного отримання інформації від викривачів корупції;

- моніторинг судових процесів у кримінальних провадженнях, завершених НАБУ; моніторинг відповідних процесів у господарських, цивільних та адміністративних справах;

- моніторинг належного ведення НАЗК (Мінюстом) Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, у провадженнях, завершених НАБУ;

- аналіз електронних декларацій відповідних осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування;

2) заходи для поширення інформації та здійснення впливу:

- підготовка листів до НАБУ на основі заслуховування інформації про діяльність, виконання планів і завдань НАБУ, з відповідними пропозиціями;

- затвердження негативного висновку (або позитивного висновку, в якому містяться конкретні претензії до діяльності НАБУ) за наслідками розгляду піврічних звітів НАБУ, направлення цього висновку суб’єктам, яким НАБУ направляє свій звіт, – Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України, а також його оприлюднення;

- звернення до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами щодо діяльності НАБУ;

- звернення до народних депутатів України з клопотанням використати свої повноваження, передбачені, зокрема, пунктами 11 і 15 ст. 24 Закону «Про статус народного депутата України» (постійно підтримувати зв’язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім’я);

- звернення до відповідних комітетів Верховної Ради України з клопотанням використати свої повноваження, передбачені, зокрема, пунктами 7, 11 ст. 16 Закону «Про комітети Верховної Ради України» (здійснювати аналіз практики застосування законодавчих актів, віднесених до предмета відання комітету, готувати пропозиції щодо їх систематизації, кодифікації; вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України);

- участь у парламентських слуханнях, засіданнях рад різного рівня, комітетів Верховної Ради України, виконкомів, комісій місцевих рад з питань забезпечення правопорядку тощо. Так, для участі в парламентських слуханнях у Верховній Раді України запрошуються представники громадськості, автор (ініціатор) електронної петиції, які виявили бажання взяти в них участь і подали не пізніш як за п’ять днів відповідну заявку до комітету, що проводить підготовку до слухань (ч. 1 ст. 235 Регламенту Верховної Ради України). Відповідно до ст. 29 Закону «Про комітети Верховної Ради України» комітети мають право проводити слухання з метою обговорення проектів найбільш важливих законодавчих актів, з’ясування ефективності реалізації прийнятих законів та інших актів Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються комітетом, їх детального вивчення та обговорення, а також залучення широких кіл громадськості до участі у визначенні політики держави, розбудови демократичного суспільства;

- виступи в ЗМІ;

- поширення інформації про: факти порушення прав і свобод людини в діяльності НАБУ; незаконні дії НАБУ, його посадових та службових осіб; відомості, зазначені у декларації працівника НАБУ, поданій відповідно до Закону «Про запобігання корупції» (крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому ч. 1 ст. 47 вказаного Закону); висловлення своєї позиції щодо цих фактів; проведення інших заходів щодо інформування населення з питань запобігання корупції та широке поширення іншої інформації про правопорушення, доведення її до відома ЗМІ та міжнародних організацій;

- створення електронних петицій та проведення заходів щодо організації найширшого їх підтримання; вимагання від органів державної влади та органів місцевого самоврядування зменшення обов’язкової кількості підписів під петицією;

- надання необхідної інформації про діяльність НАБУ комісії зовнішнього контролю, яка проводить оцінку (аудит) ефективності діяльності НАБУ, його операційної та інституційної незалежності;

- проведення мирних зібрань, флеш-мобів та масових акцій протесту (без зброї);

- вільне поширення інформації про власну діяльність, цілі і завдання РГК, прийняті рішення та їх виконання на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб;

3) інформаційно-юридичні заходи:

- участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, які видають органи державної влади, органи місцевого самоврядування щодо сфери діяльності НАБУ, з метою внесення до них змін з метою припинення зловживань з боку НАБУ;

- внесення пропозицій до НАБУ, Кабінету Міністрів, Верховної Ради, Президента України, іншим суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо необхідності вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції, підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у сфері діяльності НАБУ;

- аналіз підготовленого НАЗК проекту проект щорічної національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики (в частині повноважень НАБУ) та внесення узгоджених з НАБУ пропозицій до проекту;

- внесення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції, міжнародним організаціям (ООН, Рада Європи, НАТО, ОЕСР, ГРЕКО, МВФ та ін.), для врахування в конвенціях, рекомендаціях та інших міжнародних актах;

- вимагання і отримання від НАБУ, суб’єктів законодавчої ініціативи та суб’єктів іншої нормотворчості проектів нормативно-правових актів з питань, що потребують проведення консультацій з громадськістю; подання НАБУ пропозиції щодо організації консультацій з громадськістю;

- сприяння громадському обговоренню проектів законодавчих актів щодо діяльності НАБУ та запобігання корупції;

- проведення громадської експертизи (аудиту) діяльності НАБУ (зокрема на підставі Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. №976);

- проведення, замовлення проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, виданих НАБУ і тих, що стосуються діяльності НАБУ, та їх проектів, а також проектів стратегій, програм, планів тощо, проведення, замовлення проведення іншої громадської правової (на відповідність Конституції і міжнародним договорам України тощо) експертизи нормативно-правових актів; подання за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримання від них інформації про врахування поданих пропозицій та вимагання обов’язкового розгляду результатів такої експертизи суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта, його правонаступником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у даній сфері;

- наполягання перед відповідними органами державної влади щодо проведення ними антикорупційної експертизи;

- повідомлення про виявлені факти вчинення корупційних чи інших правопорушень працівниками НАБУ спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, Державному бюро розслідувань чи іншим відповідним органам досудового розслідування (залежно від підслідності), прокуратурі, громадськості, доведення цієї інформації до відома ЗМІ та міжнародних організацій;

- повідомлення уповноваженим особам секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представникам Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про вчинення посадовими особами НАБУ порушень закону про доступ до публічної інформації або закону про звернення громадян;

- повідомлення НАЗК чи іншим відповідним органам про вчинення посадовими особами НАБУ порушень закону, які караються відповідно до КУпАП;

- повідомлення представникам громадських організацій, які згідно із законом уповноважені складати протоколи про окремі адміністративні правопорушення, що можуть межувати з корупційними правопорушеннями або бути поєднаними із ними. Наприклад, може бути повідомлено членам громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону (порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини – ст. 92, розпивання алкогольних напоїв у приміщеннях і на території підприємств, установ, організацій або перебування на роботі в нетверезому стані – ст. 179, публічні заклики в будь-якій формі до невиконання розпоряджень або вимог поліцейського – ст. 185-7 КУпАП), або громадським інспекторам з охорони довкілля (грубе порушення правил рибальства – ч. 4 ст. 85, порушення правил утримання диких тварин у неволі – ст. 88-1 або порушення правил охорони та використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду – ст. 91 КУпАП), громадським лісовим інспекторам (незаконне використання земель державного лісового фонду – ст. 63, незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка – ст. 65, засмічення лісів відходами – ст. 73, знищення корисної для лісу фауни – ст. 76, порушення вимог пожежної безпеки в лісах – ст. 77 КУпАП);

- подання заяв і позовів до суду;

4) інформаційно-кадрові заходи:

- вплив на організацію діяльності НАБУ через своїх представників у складі конкурсних комісій, які проводять конкурс на зайняття вакантних посад у НАБУ;

- реакція на факти порушень з боку конкретних працівників НАБУ через двох представників, делегованих РГК при НАБУ до складу Дисциплінарної комісії НАБУ;

- надання інформації, що є в розпорядженні РГК при НАБУ, підрозділу внутрішнього контролю НАБУ для здійснення моніторингу способу життя працівників НАБУ з метою встановлення відповідності рівня життя працівника майну і доходам цього працівника та його членів сім’ї згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що подається ним відповідно до закону;

5) організаційні заходи:

- участь в комісіях, створених Директором НАБУ, для вивчення питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють з НАБУ, та винесення рекомендації щодо усунення зазначених порушень;

- утворення постійних та тимчасових робочих органів РГК (правління, секретаріат, комітети, комісії, експертні групи тощо);

- залучення до роботи РГК працівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представників вітчизняних та міжнародних інститутів громадянського суспільства, експертних і наукових організацій, підприємств, установ та організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців (за згодою);

- створення коаліцій громадських організацій, об’єднання з іншими інститутами громадянського суспільства (НУО) та з окремими громадянами, співпраця з Установою Бізнес-омбудсмена та з антикорупційними уповноваженими державних органів та юридичних осіб;

- виявлення квазі-громадських організацій, створюваних посадовими особами державних органів та органів місцевого самоврядування задля підтримки останніх, викриття їхньої справжньої сутності як адміністративного ресурсу та контрдія їхній діяльності;

- співпраця з неурядовими організаціями інших держав, міжнародними неурядовими організаціями та іноземними урядами.

 

8.2. Щодо постійного предмету громадського контролю, то під час здійснення зазначених вище заходів РГК при НАБУ контролює:

- наскільки ефективно виконують покладені на них повноваження працівники НАБУ, насамперед Директор НАБУ та його заступники, директори територіальних управлінь, чи дотримуються вони встановлених для них обмежень, чи уникають конфлікту інтересів (статті 8–10, 13, 16–18 Закону про НАБУ);

- як проходять працівники НАБУ передбачене законом стажування (ст. 14 Закону про НАБУ);

- чи дотримується НАБУ закону в частині реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення (ст. 214 КПК України, ст. 19 Закону про НАБУ);

- наскільки ефективною є взаємодія НАБУ з державними органами (ст. 19-2 Закону про НАБУ);

- наскільки самостійними у своїх рішеннях є працівники НАБУ та чи несуть вони відповідальність за порушення своїх службових обов’язків (статті 20, 28 Закону про НАБУ);

- наскільки належним є правовий захист працівників НАБУ та особи, які надають йому допомогу у здійсненні повноважень НАБУ (ст. 21 Закону про НАБУ);

- наскільки соціально захищеними є працівники НАБУ (статті 22, 23 Закону про НАБУ);

- чи існують проблеми фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності НАБУ та чи ефективно використовує НАБУ бюджетні кошти і технічну допомогу (статті 24 і 25 Закону про НАБУ);

- наскільки законними і ефективними є державний і внутрішній контроль за діяльністю НАБУ, а також моніторинг способу життя працівників НАБУ (статті 26, 27, 29 Закону про НАБУ);

- чи забезпечено, в який спосіб та наскільки прозорість в діяльності НАБУ (ст. 30 Закону про НАБУ).

Відповідна інформація повинна збиратися, узагальнюватися, аналізуватися і використовуватися у визначених вище формах.

 

11.3. Зазначені способи контролю, впливу РГК на НАБУ і реакції РГК та/або її членів на факти порушень з боку НАБУ можна класифікувати також за іншими критеріями і частково викласти у формі, яка запропонована авторами іншого дослідження[11], за критерієм етапності.

 

Табл. 2. Форми участі громадськості у підготовці,

прийнятті та реалізації управлінських рішень

 

Стадія

Етап

Найменування етапу

Форми участі громадськості

І. ПІДГОТОВКА

1

Виявлення та діагностика
проблеми

Звернення громадян (індивідуальні та групові), виступи в ЗМІ, загальні збори, громадське обговорення, громадські слухання, соціологічні дослідження

2

Формулювання обмежень
і критеріїв

Висловлювання побажань стосовно вимог до майбутніх рішень, громадська експертиза проектів рішень і програм

3

Визначення альтернатив

Круглі столи, участь у складі робочих груп, комісій з підготовки проектів рішень, мозковий штурм за участю громадськості, фокус-групові дискусії за участю НУО

ІІ. ПРИЙНЯТТЯ

4

Оцінка альтернатив

Громадська експертиза, громадське обговорення, наукові конференції, круглі столи, семінари, виступи в ЗМІ

5

Вибір оптимального варіанту

Експертно-соціологічні дослідження, аналіз висновків громадських експертиз, участь НУО у колегіях, консультації

6

Оформлення рішення

Погодження від імені експертної організації, підписи членів робочої групи

ІІІ. РЕАЛІЗАЦІЯ

7

Організація виконання
рішення

Оприлюднення рішень, презентація, роз’яснення, деталізація завдань, розробка планів-заходів для участі громадських об’єднань, участь у навчальних програмах їхніх лідерів та працівників органів публічної влади

8

Контроль

внутрішній / зовнішній

Здійснення громадського контролю за ходом реалізації рішень, надання методичної допомоги контрольному підрозділу органу влади, вжиття спільних заходів

9

Оцінювання ефективності
рішення

Участь у соціологічних та експертно-соціологічних дослідженнях; проведення фокус-групових дискусій та круглих столів

10

Коригування виконання рішення

Участь у роботі робочих груп, організація громадського обговорення поправок до рішень, заслуховування відповідальних працівників про виконання рішень

 

8.4. Можна виділити також рекомендовані фахівцями способи вивчення громадської думки[12]:

• проведення соціологічних досліджень та спостережень (опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи і т.д.);

• створення телефонних «гарячих ліній»;

• проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв’ю, інших матеріалів в друкованих та електронних ЗМІ для визначення позиції різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін;

• обробка та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій і зауважень.

Для організації вивчення громадської думки з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації можуть бути укладені договори з дослідницькими організаціями, фахівцями, експертами, інститутами громадянського суспільства про проведення на умовах відкритого конкурсу професійних, наукових соціологічних досліджень, спостережень, експрес-аналізу пропозицій різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін.

 

9. Оскарження рішень та бездіяльності НАБУ у відповідь

на рішення РГК при здійсненні цивільного контролю.

 

9.1. Згідно із Законом «Про доступ до публічної інформації» (ч. 5 ст. 10, ст. 15) оскаржені можуть бути відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації; розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати порядок оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності.

Стаття 23 Закону визначає, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити:

1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;

2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;

3) ненадання відповіді на запит на інформацію;

4) надання недостовірної або неповної інформації;

5) несвоєчасне надання інформації;

6) невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;

7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

На веб-сайті НАБУ з цього приводу відповідні положення повторено в розділі «Порядок оскарження рішень службових осіб».

 

9.2. Стаття 24 Закону «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень:

1) ненадання відповіді на запит;

2) ненадання інформації на запит;

3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію;

4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону;

5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації;

6) несвоєчасне надання інформації;

7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом;

8) нездійснення реєстрації документів;

9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.

Крім того, особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.

Згідно зі ст. 212-3 КУпАП, відповідальність у вигляді штрафу (у неоподатковуваних мінімумах доходів громадян – один нмдг = 17 грн.) настає за:

- неоприлюднення інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено законами України »Про доступ до публічної інформації», »Про оцінку впливу на довкілля «Про відкритість використання публічних коштів» та »Про засади запобігання і протидії корупції», – від 25 до 50 нмдг;

- порушення Закону «Про доступ до публічної інформації», а саме: необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації, – від 25 до 50 нмдг;

- обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом, – від 60 до 80 нмдг;

- незаконну відмову у прийнятті та розгляді звернення, інше порушення Закону «Про звернення громадян» – від 25 до 50 нмдг;

- повторне протягом року вчинення будь-якого із зазначених порушень, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, – від 60 до 80 нмдг або громадські роботи на строк від 20 до 30 годин.

Протоколи про вчинення цих порушень складають уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, до яких і треба звертатися у разі їх вчинення.

 

9.3. Згідно із Законом «Про звернення громадян» (статті 3, 4) скарга – це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб, у т.ч. НАБУ.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких:

- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);

- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;

- незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

 

9.4. Дія Закону «Про звернення громадян» не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень»Кодексом адміністративного судочинства України, законами України «Про засади запобігання і протидії корупції»«Про виконавче провадження».

Тому у відповідних випадках РГК при НАБУ може надати особі (потерпілому, заявнику, у т.ч. викривачу, тощо) допомогу у користуванні нею її передбаченим законом правом оскаржити, наприклад, дії, бездіяльність чи рішення НАБУ як органу досудового розслідування, або прокурора САП зокрема в порядку, передбаченому КПК України, у т.ч. допомогти їй зв’язатися з представниками системи безоплатної вторинної правової допомоги.

 

10. Відповідальність РГК, голови та членів РГК

при виконанні ними своїх функцій.

 

10.1. Голова та члени РГК при НАБУ несуть юридичну відповідальність за свої дії на підставах, передбачених законом, але не як службові особи, якими вони не є, а як загальні суб’єкти. Така відповідальність може бути кримінальною, адміністративною або цивільно-правовою. Дисциплінарну відповідальність вони не несуть, оскільки не перебувають з будь-яким суб’єктом у відносинах влади-підпорядкування та аналогічних відносинах, визначених законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 КК України, службовими особами є особи, які:

1) постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, або

2) постійно чи тимчасово обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або

3) виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою підприємства, установи, організації, судом або законом.

Представники влади – це, зокрема, працівники державних органів, які наділені правом у межах своєї компетенції ставити вимоги, а також приймати рішення, обов’язкові для виконання фізичними та юридичними особами незалежно від їхньої відомчої належності чи підлеглості. До представників влади належать, зокрема, народні депутати України, судді, прокурори, слідчі, поліцейські, інспектори державних інспекцій, лісничі, військові коменданти тощо. Очевидно, що члени РГК при НАБУ таких повноважень не мають.

Не користуються вони, як це випливає із Закону про НАБУ, і організаційно-розпорядчими повноваженнями (повноваження ставити вимоги і приймати рішення, обов’язкові для виконання виключно підлеглими) та адміністративно-господарськими (повноваження щодо розпорядження майном).

Так само члени РГК при НАБУ не є і посадовими особами в розумінні ст. 14 КУпАП, якою визначено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.

 

11. Правовий статус РГК та її суб’єктність

у суді та інших правовідносинах.

 

11.1. Загальновідомо, що правовий статус – це становище того чи іншого суб’єкта в правовій реальності, що відображається у його взаєминах з суспільством, державою та іншими суб’єктами правових відносин, та передбачає, зокрема, наявність прав (і можливість їх реалізації), обов’язків та відповідальності.

В Законі про НАБУ, як і в Положенні про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, яке затверджене Указом Президента України від 15 травня 2015 року №272/2015 правовий статус РГК при НАБУ не визначено, а у п. 15 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації вказано лише, що рішення громадської ради мають рекомендаційний характер і є обов’язковими для розгляду органом.

Водночас із зазначених нормативно-правових актів випливає, що РГК при НАБУ є контрольною та консультативно-дорадчою інституцією при державному органі, а повноваження кожного з її членів є тимчасовими.

 

11.2. Відповідно до ст. 2 Цивільного кодексу України, учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи; учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб’єкти публічного права.

Фізичною особою є людина (ст. 24 ЦК України).

Юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді (ст. 80 ЦК України).

Юридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна. Юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування (ст. 81 ЦК України).

Для створення юридичної особи її учасники (засновники) розробляють установчі документи, які викладаються письмово і підписуються всіма учасниками (засновниками), якщо законом не встановлений інший порядок їх затвердження. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту, затвердженого Кабінетом Міністрів України, що після його прийняття учасниками стає установчим документом. Юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації (ст. 87 ЦК України).

Не всі організації є юридичними особами (приклади організацій – не юридичних осіб: не зареєстрована релігійна громада, промислово-фінансова група).

РГК при НАБУ, як і інші громадські ради, не є ні фізичною, ні юридичною особою.

 

11.3. Законодавство, крім фізичних та юридичних осіб, визначає також громадські формування без статусу юридичної особигромадські формування без статусу юридичної особи і відносить до них політичні партії, структурні утворення політичних партій, громадські об’єднання, місцеві осередки громадського об’єднання із статусом юридичної особи, професійні спілки, їх об’єднання, організації профспілки, передбачені статутом профспілки та їх об’єднання, творчі спілки, місцеві осередки творчих спілок, постійно діючі третейські суди, організації роботодавців, їх об’єднання, відокремлені підрозділи іноземних неурядових організацій, представництва, філії іноземних благодійних організацій (п. 3 ст. 1 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»).

Статтею 19 цього Закону передбачено, що державна реєстрація громадського об’єднання, що не має статусу юридичної особи, здійснюється шляхом повідомлення про утворення такого громадського об’єднання. Для повідомлення про утворення громадського об’єднання, що не має статусу юридичної особи, подаються такі документи: 1) заява про державну реєстрацію громадського об’єднання, що не має статусу юридичної особи; 2) примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) рішення про утворення громадського об’єднання; 3) відомості про засновників громадського об’єднання (прізвище, ім’я, по батькові, дата народження, адреса місця проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків (за наявності) - для фізичної особи; її найменування, місцезнаходження, ідентифікаційний код - для юридичної особи); 4) відомості про особу (осіб), уповноважену представляти громадське об’єднання (прізвище, ім’я, по батькові, дата народження, реєстраційний номер облікової картки платника податків (за наявності), контактний номер телефону та інші засоби зв’язку).

Проте, відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. №996, громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади є тимчасовимконсультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Оскільки рішення про утворення РГК при НАБУ не приймається і засновників вона не має, то на неї не поширюється і статус громадського формування без статусу юридичної особи громадські формування без статусу юридичної особи.

 

11.4. В розумінні КАС України РГК при НАБУ не може бути і позивачем, тобто особою, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, оскільки вона є консультативно-дорадчим органом і не має в адміністративних справах власного інтересу.

Винятком можуть бути лише справи у публічно-правових спорах щодо:

- оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов’язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

- формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Такий висновок випливає із п. 4 ч. 2 ст. 19 КАС України, згідно з яким юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об’єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті[13].

 

11.5. Відповідно до Цивільного процесуального кодексу України (ст. 48) сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава. Отже, РГК при НАБУ не може бути позивачем і відповідачем в цивільному процесі.

 

11.6. Відповідно до Кримінального процесуального кодексу України (ст. 60), учасники кримінального провадження – це:

- сторони кримінального провадження (з боку обвинувачення: слідчий, керівник органу досудового розслідування, прокурор, а також потерпілий, його представник та законний представник у випадках, установлених цим Кодексом; з боку захисту: підозрюваний, обвинувачений (підсудний), засуджений, виправданий, особа, стосовно якої передбачається застосування примусових заходів медичного чи виховного характеру або вирішувалося питання про їх застосування, їхні захисники та законні представники);

- потерпілий, його представник та законний представник;

- цивільний позивач, його представник та законний представник;

- цивільний відповідач та його представник;

- представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження;

- третя особа, щодо майна якої вирішується питання про арешт;

- інша особа, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування;

- особа, стосовно якої розглядається питання про видачу в іноземну державу (екстрадицію);

- заявник, свідок та його адвокат;

- понятий, заставодавець, перекладач, експерт, спеціаліст, представник персоналу органу пробації, секретар судового засідання, судовий розпорядник.

Зокрема, заявником є фізична або юридична особа, яка звернулася із заявою або повідомленням про кримінальне правопорушення до органу державної влади, уповноваженого розпочати досудове розслідування, і не є потерпілим (ст. 60). Інша особа, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування, – це особа (мається на увазі – юридична чи фізична), стосовно якої (в тому числі щодо її майна) здійснюються процесуальні дії, визначені цим Кодексом (п. 16-1 ст. 3).

Отже, РГК при НАБУ не може бути учасником кримінального провадження. Таким учасником може бути лише її окремий член.

 

 


[1] Виходячи з того, що РГК розглядає звіт протягом двох тижнів, Директор НАБУ повинен надати його для висновку РГК, відповідно, не пізніше 26 січня і 26 липня. З цього випливає, що звіти мають подаватися за шість місяців, які передують, відповідно, січню і липню, тобто за січень-червень і липень-грудень, а не так, як вони подавалися раніше (за лютий-серпень і за серпень-лютий): https://nabu.gov.ua/reports

[2] Однак, оскільки РГК не є юридичними особами, то на неї не поширюється положення ст. 21 зазначеного Закону, згідно з яким громадські об’єднання зі статусом юридичної особи мають права, пов’язані з їх цивільно-правовим і господарсько-правовим статусом, зокрема, право засновувати ЗМІ.

[3] Аналіз законодавства не дозволяє з’ясувати, в якому саме нормативно-правовому акті «установлено порядок», в якому РГК при НАБУ повинна висловлювати свою позицію щодо фактів порушень законів, прав та свобод людини і громадянина працівниками НАБУ. Проте, як вже зазначалось, оскільки положення ч. 2 ст. 19 Конституції України щодо здійснення діяльності лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, на РГК не поширюється, форму висловлення своєї позиції РГК може обирати самостійно. Це може бути, наприклад, заява, звернення до певних державних органів, скарга, клопотання – письмові або усні.

Слід також зазначити, що «висловлення» позиції є правом, але не обов’язком РГК. Крім того, «позицію» РГК, яка може і не полягати в аналізі законів, а полягати лише в констатації неприпустимості їх порушення, не слід плутати з науковою позицією, що висловлюється вченим юристом з метою роз’яснення (тлумачення) правових норм, та з правовою позицією Верховного Суду, яку він висловлює з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні окремих категорій справ, зокрема під час узагальнення практики застосування матеріального і процесуального законів з посиланням на конкретні судові рішення (п. 10-1 ч. 2 ст. 46 Закону «Про судоустрій і статус суддів»).

Загалом РГК не зобов’язана реагувати на звернення громадян. Детальніше про реакцію РГК на звернення до неї див. в розділі 7 цього Експертного висновку.

[4] Слід вказати на ще одну помилку законодавця, який не врахував, що в правоохоронних органах, як правило, працюють не військовослужбовці.

[5] Згідно зі ст. 1 Закону про НАБУ цей орган є правоохоронним органом і прямо не визначений як орган виконавчої влади. Водночас за своєю природою він є органом саме виконавчої (а не законодавчої, не судової) влади. Непрямо це випливає з положення ч. 4 ст. 23 Закону, згідно з яким працівникам НАБУ, крім тих, які прямо названі у цій статті, установлюються посадові оклади в сумі, що дорівнює 3 розмірам посадового окладу, встановленого Кабінетом Міністрів України для працівників, які займають відповідні посади в центральних органах виконавчої влади.

[6] Далі будемо говорити лише про громадські ради.

[7] Як буде показано нижче, цей Закон, прийнятий ще 19 червня 2003 р., значно застарів, містить чимало прогалин, інших вад і потребує суттєвих змін.

[8] Очевидно, йдеться про документальну перевірку за допомогою відомостей з відкритих джерел. – М.Х.

[9] Громадські ради: створення та організація роботи. Довідково-методичний посібник для членів громадських рад / за заг. ред. А.С. Крупника. – Одеса, 2012. – 326 с. – С. 288–291.

[10] Див. ст. 53 Закону «Про запобігання корупції» і ст. 19 Закону про НАБУ.

[11] Громадські ради: створення та організація роботи. Довідково-методичний посібник для членів громадських рад / за заг. ред. А.С. Крупника. – Одеса, 2012. – 326 с. – С. 175.

[12] Громадські ради: створення та організація роботи. Довідково-методичний посібник для членів громадських рад / за заг. ред. А.С. Крупника. – Одеса, 2012. – С. 181.

[13] Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо конституційності статті 248-3 ЦПК України від 23 травня 2001 р. №6-рп/2001 визнане таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), положення абзацу п'ятого статті 248-3 Цивільного процесуального кодексу України про те, що судам не підвідомчі скарги "на акти і дії об'єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції".